踩在風(fēng)險與發(fā)展蹺蹺板上，地方政府債務(wù)治理于2019年伊始尋求著新的平衡。
一方面，隨著“穩(wěn)增長”成為政府當前經(jīng)濟工作的首要任務(wù)之一，規(guī)范舉債的“前門”越開越大。除了大幅增加地方政府專項債券規(guī)模，為“穩(wěn)增長”提供有力支持之外，全國人大常委會近日也正式授權(quán)國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增債務(wù)限額合計1.39萬億元。這意味著2019年初地方政府就可以發(fā)債搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也可以“借新還舊”緩解償債壓力，這將發(fā)揮政府債券資金對穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要作用，對沖經(jīng)濟波動壓力。
提前下達的1.39萬億元新增債務(wù)限額將分配給36個省份（自治區(qū)、直轄市、計劃單列市），這些省市再將各自獲得的部分新增債務(wù)限額下達給下轄市縣。
1月2日，浙江省財政廳提前下達了市縣新增債務(wù)限額609億元。浙江省財政廳稱，這將進一步加快地方政府債券發(fā)行使用進度，保障省委、省政府重大決策部署中的重大項目資金需求，更好發(fā)揮積極財政政策作用。
另一方面，沒有關(guān)嚴的地方政府違法違規(guī)舉債“后門”將嚴堵。去年底的全國財政工作會議部署2019年財政工作時，三次提及防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，尤其是隱性債務(wù)。財政部近日印發(fā)的《地方政府債務(wù)信息公開辦法》稱，希望通過增強地方政府債務(wù)信息透明度，加強社會監(jiān)督，來嚴格防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。而規(guī)范發(fā)債額度大幅增加，并加快發(fā)債進度，也將減弱地方違法違規(guī)舉債動力。
專項債將破2萬億元
2018年12月19日~21日，中央經(jīng)濟工作會議在北京召開。會議指出，經(jīng)濟運行穩(wěn)中有變、變中有憂，外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻，經(jīng)濟面臨下行壓力。對此，2019年積極財政政策要“加力增效”，具體舉措之一就是較大幅度增加地方政府專項債券規(guī)模。
為了穩(wěn)增長，地方政府需要加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“補短板”力度，而籌資的合法手段之一就是發(fā)行地方政府債券。地方政府債券分為一般債券和專項債券，前者是針對沒有收益的公益性項目發(fā)行且以一般公共預(yù)算收入還本付息的政府債券，后者則是有一定收益的公益性項目且以項目對應(yīng)的政府性基金和專項收入還本付息的政府債券。
相比于地方政府一般債券，為有一定收益性項目籌資的專項債券規(guī)模增長迅速。
根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2015年首次發(fā)行地方政府專項債券額度為1000億元；2016年增至4000億元；2017年這一數(shù)字是8000億元；2018年首次突破萬億元，為13500億元。
不少券商預(yù)計，2019年這一額度將突破2萬億元。比如海通證券(8.840, 0.08, 0.91%)就預(yù)計2019年地方政府新增專項債券規(guī)模在2.15萬億~2.35萬億元。
“地方政府專項債券規(guī)模大幅提高是合理的，因為它的資金償還不是靠稅收，而主要靠項目自身收益，發(fā)債規(guī)模大小取決于市場需求，更多的是市場行為。目前債券市場需要穩(wěn)健的固定收益，地方政府專項債券很有吸引力?，F(xiàn)在判斷2019年專項債券額度還早，超過2萬億元是有可能的?！敝醒胴斀?jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云告訴第一財經(jīng)記者。
財政部數(shù)據(jù)顯示，2018年前11個月地方政府一般債券發(fā)行利率為3.89%，專項債券發(fā)行利率為3.9%。2018年新增專項債券也全部順利發(fā)行。
依照慣例，2019年地方政府專項債券具體數(shù)字將在今年全國兩會上政府工作報告中披露，交全國人大審議后最終確定。
發(fā)債提速到一季度
盡管中央不斷增加地方政府債券額度，但由于制度原因，發(fā)債往往拖到下半年，影響了地方政府新增債券的穩(wěn)增長效果。
“地方新增債務(wù)額度需要在3月全國兩會期間經(jīng)全國人大敲定后，再分配給各省份并由省級人大批準，然后各省份再下達給市縣并經(jīng)同級人大批準，因此真正發(fā)債要到五六月份之后。”上海財經(jīng)大學(xué)鄭春榮教授告訴第一財經(jīng)。
財政部部長劉昆在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議上表示，近年來各地多數(shù)在5月左右調(diào)整預(yù)算，導(dǎo)致地方政府債券發(fā)行使用進度偏慢，出現(xiàn)上半年無債可用、下半年集中發(fā)債的情況。
以2018年為例，1~4月全國沒有發(fā)行一只地方政府新增債券，第5個月才開始有百余億元的新增債券發(fā)行，而2萬億元的新增債券發(fā)行集中在6~10月。
對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)教授毛捷告訴第一財經(jīng)記者，地方債發(fā)行與使用期限錯配，不利于充分發(fā)揮政府債券的使用效率、宏觀調(diào)節(jié)功能。同時，這種錯位也造成了債券市場基礎(chǔ)資產(chǎn)供應(yīng)的大起大落，對市場的利率定價、投資資金流動性、頭寸管理等帶來了一定的壓力，也可能擠壓債市其他基礎(chǔ)資產(chǎn)的發(fā)行和交易。
為解決這問題，劉昆受國務(wù)院委托，希望全國人大常委會授權(quán)提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額。
最終，為了加快地方政府債券發(fā)行使用進度，保障重點項目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要作用，更好地發(fā)揮積極財政政策作用，保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第七次會議決定：在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國務(wù)院提前下達2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元。
鄭春榮認為，提前下達債務(wù)限額可以讓地方債發(fā)行節(jié)奏更加平穩(wěn)有序，地方政府可以提前做好規(guī)劃，盡早安排重點工程項目推進，有利于穩(wěn)增長的實現(xiàn)。
喬寶云分析，本屆人大授權(quán)提前下達債務(wù)限額有五年期限，但未來延續(xù)的可能性很大，并會作進一步完善，形成長期制度。因為提前下達地方債務(wù)限額，讓地方政府發(fā)債自然年度與預(yù)算年度周期相匹配，給地方政府發(fā)債應(yīng)對上半年經(jīng)濟形勢留下了空間，地方盡早“借新還舊”緩解了債務(wù)還本付息壓力，是積極財政政策的體現(xiàn)。
地方債嚴管高壓態(tài)勢不減
在防風(fēng)險攻堅戰(zhàn)下，地方政府債務(wù)嚴監(jiān)管高壓態(tài)勢不會削減。
“堅持從嚴整治舉債亂象，對違法違規(guī)舉債融資行為，發(fā)現(xiàn)一起、問責(zé)一起、通報一起，終身問責(zé)、倒查責(zé)任?！眲⒗ピ诮谌珖斦ぷ鲿h上說，2018年財政部門堅持開好“前門”、嚴堵“后門”，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線，2019年將采取更有力措施有效防范化解財政金融風(fēng)險。
2019年，中央大幅增加地方政府專項債券額度，并加快發(fā)債進度，這其實更進一步滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施資金合理需求，也間接削弱了地方違法違規(guī)舉債動機。
近日，財政部印發(fā)了《地方政府債務(wù)信息公開辦法（試行）》，從2019年1月1日起各地需要詳細具體公布各類債務(wù)相關(guān)信息，包括違法而違規(guī)舉債擔(dān)保問責(zé)結(jié)果，并強化監(jiān)督機制，財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處對地方政府債務(wù)信息公開履行日常監(jiān)督職能。
地方政府債務(wù)信息“陽光化”，將更好地發(fā)揮社會公眾對地方政府舉債融資的監(jiān)督作用，在“問責(zé)”高壓線下，地方違法違規(guī)舉債將寸步難行。
毛捷表示，地方政府只能發(fā)行政府債券來融資，通過提前下達新增債務(wù)限額開大地方政府舉債的“前門”，通過信息公開讓“前門”更規(guī)范、更科學(xué)。
溫來成認為，2019年將依法規(guī)范地方債管理，治理思路依然是“開前門，堵后門”。一方面，地方只能通過發(fā)債來融資，通過加大發(fā)債額度，提高發(fā)債進度和資金使用效率、透明度，來滿足地方經(jīng)濟社會發(fā)展的合理資金需求。另一方面，在滿足地方合理的融資需求下，繼續(xù)加強問責(zé)違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為，化解存量隱性債務(wù)風(fēng)險，防范區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險。
喬寶云告訴第一財經(jīng)記者，2019年地方債監(jiān)管將更加嚴格，而且更加務(wù)實。比如，去年地方政府隱性債務(wù)在性質(zhì)上做了判斷之后，今年將通過多種途徑更加務(wù)實地逐步化解存量隱性債務(wù)，避免形成局部財政金融風(fēng)險。
