打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)并不是一個(gè)新鮮的話題，卻是當(dāng)下國(guó)家發(fā)展的頭等大事。水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)是藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其中，船舶和港口的排放污染更不容被忽視。
6月25日，《南方港口大氣環(huán)境倡導(dǎo)與調(diào)查報(bào)告》發(fā)布及研討會(huì)在北京召開(kāi)，來(lái)自交通運(yùn)輸部、亞洲清潔空氣中心、浙江臺(tái)州生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的代表就船舶排放和港口大氣污染的管治展開(kāi)了討論，認(rèn)為“政策措施有待完善、激勵(lì)力度有待加強(qiáng)、懲戒方法有待改進(jìn)、監(jiān)管力度有待提升”。
《報(bào)告》建議在當(dāng)前打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)的政策背景下，全國(guó)人大常委會(huì)修改《大氣污染防治法》第一百零六條法規(guī)，加大對(duì)使用不合規(guī)燃油的處罰力度；中國(guó)海事局建立水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)移動(dòng)端公眾參與渠道；排放控制區(qū)各地區(qū)政府將“黑尾”行為納為監(jiān)管對(duì)象，助力打贏水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。
合規(guī)成本大于違法成本？
近年來(lái)，世界集裝箱貨物吞吐量排名前十的港口中，我國(guó)占據(jù)了7席。在水上交通日益發(fā)達(dá)的同時(shí)，船舶和港口的排放污染對(duì)我國(guó)港口城市大氣環(huán)境的影響較為明顯，例如上海、深圳、香港等港口城市，二氧化硫和氮氧化物成為這些地區(qū)船舶和港口排放的主要空氣污染物。
以上海市為例，2012年，船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5占上海市排放總量的12.4%、11.6%和5.6%。隨著上海市對(duì)工業(yè)源和機(jī)動(dòng)車治理的深入，船舶排放的影響進(jìn)一步凸顯。2015年，該市船舶排放二氧化硫、氮氧化物的占比已上升到 25.7%和29.4%。業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，更多港口城市由于缺乏研究，船舶和港口排放的影響恐被低估。隨著越來(lái)越多港口城市對(duì)工業(yè)源和機(jī)動(dòng)車治理的深入，對(duì)船舶和港口大氣污染排放的控制迫在眉睫。
為此，環(huán)保組織自然田團(tuán)隊(duì)從2018年10月開(kāi)始，通過(guò)開(kāi)展線下拜訪、收集部分海事部門排放控制區(qū)內(nèi)船舶大氣違法行為處罰信息、實(shí)地港口調(diào)研、一對(duì)一訪談等，對(duì)我國(guó)南方主要港口城市船舶和港口排放污染情況進(jìn)行了追蹤，發(fā)現(xiàn)造成目前排放控制難題的主要原因之一在于已有的行政處罰力度較輕，處罰金額與燃油超標(biāo)倍數(shù)存在明顯脫鉤現(xiàn)象，相比其他發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)偏低。
《報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，在2016～2017年我國(guó)海事部門對(duì)排放控制區(qū)內(nèi)使用不合規(guī)燃油排放明顯可見(jiàn)黑煙行為的261條處罰信息中，單筆最低處罰金額僅為0.1萬(wàn)元，平均處罰金額1.5萬(wàn)元，單筆最高處罰金額為8萬(wàn)元，遠(yuǎn)低于《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定的10萬(wàn)元的處罰上限。因此《報(bào)告》團(tuán)隊(duì)提出了《大氣污染防治法》修改建議，修改內(nèi)容為“違反本法規(guī)定，使用不符合標(biāo)準(zhǔn)或者要求的船舶用燃油的，由海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)，根據(jù)超標(biāo)程度處以一萬(wàn)元以上的罰款，并可處以行政拘留”。
“違法成本低一直是我國(guó)環(huán)境治理面臨的障礙，水上大氣環(huán)境治理也不例外。”《報(bào)告》團(tuán)隊(duì)成員田靜認(rèn)為，加大對(duì)船舶使用不合規(guī)燃油行為的處罰力度，特別是針對(duì)一些屢教不改的船企，在簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)處罰起不到威懾作用時(shí)，納入行政拘留等處罰措施，這樣有助于減少港口大氣對(duì)公眾健康的威脅，打贏水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)。
不僅如此，還有專家提出，與其他國(guó)家和地區(qū)的高額罰金和行政拘留措施的處罰力度相比，我國(guó)處罰“下線過(guò)高、上限過(guò)低”。交通運(yùn)輸部水運(yùn)研究院環(huán)保與節(jié)能技術(shù)研究中心總工程師彭傳圣分析說(shuō)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，我國(guó)處罰還存在下限過(guò)高的問(wèn)題，對(duì)于監(jiān)管抽查出的小微內(nèi)河運(yùn)輸企業(yè)的違規(guī)船舶船東或者船舶經(jīng)營(yíng)人，難以實(shí)施下限處罰，沒(méi)有起到懲戒作用，又浪費(fèi)查驗(yàn)資源；對(duì)于違規(guī)大型國(guó)內(nèi)沿海船舶或者國(guó)際航行船舶，即使實(shí)施上限處罰，也難以起到應(yīng)有的懲戒作用，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，一些船東或者船舶經(jīng)營(yíng)人愿意反復(fù)接受懲罰。我國(guó)相關(guān)法律在制定懲罰規(guī)則時(shí)，用定量的金錢數(shù)額設(shè)限，常常受對(duì)違規(guī)所得估計(jì)以及違規(guī)導(dǎo)致后果認(rèn)識(shí)的局限，實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，往往出現(xiàn)操作性差、自由裁量權(quán)過(guò)大或者難以起到懲戒作用的問(wèn)題。因此，他認(rèn)為，應(yīng)以違規(guī)所得為基礎(chǔ)，結(jié)合懲罰力度要求施行懲罰，這樣既具有可操作性，也能起到有效的懲戒作用。
政策引導(dǎo)化被動(dòng)為主動(dòng)？
為推進(jìn)港口大氣環(huán)境治理，2016年，我國(guó)在重點(diǎn)水域開(kāi)始實(shí)施《珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》。2018年，水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)升級(jí)。國(guó)務(wù)院于2018年6月印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》提出，2019年年底前，調(diào)整擴(kuò)大船舶排放控制區(qū)范圍，覆蓋沿海重點(diǎn)港口，推動(dòng)內(nèi)河船舶改造，加強(qiáng)顆粒物排放控制，開(kāi)展減少氮氧化物排放試點(diǎn)工作；11月，交通運(yùn)輸部發(fā)布《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實(shí)施方案》，提出擴(kuò)大排放控制區(qū)范圍，明確對(duì)燃油、氮氧化物等減排措施的要求。盡管如此，許多港口仍存在不合規(guī)排放污染問(wèn)題。
“提高違規(guī)船舶被識(shí)別的概率和形成對(duì)違規(guī)行為的震懾效果，是有效監(jiān)管的兩把利劍。”據(jù)亞洲清潔空氣中心研究員成慧慧介紹，2015年1月，當(dāng)國(guó)際排放控制區(qū)對(duì)船舶硫含量的限值要求從1%加嚴(yán)到0.1%時(shí)，歐洲開(kāi)發(fā)了名為“忒提斯-歐盟”（THETIS-EU）的執(zhí)法信息共享系統(tǒng)，指導(dǎo)監(jiān)管人員優(yōu)先檢查可疑的船舶，大大提高了執(zhí)法效率；美國(guó)則將燃油的超標(biāo)程度、違規(guī)次數(shù)、執(zhí)法配合程度等作為罰金的確定依據(jù)，震懾潛在的違規(guī)者。
根據(jù)國(guó)際排放控制區(qū)采取的管控措施和經(jīng)驗(yàn)，成慧慧認(rèn)為，目前，國(guó)內(nèi)對(duì)違規(guī)船舶開(kāi)出的罰單，罰金與硫含量的超標(biāo)倍數(shù)脫鉤，甚至低于企業(yè)因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟(jì)收益，這不僅難以對(duì)違規(guī)者形成震懾效果，也不利于為合規(guī)企業(yè)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。因此，她建議提高執(zhí)法效率、加大監(jiān)管力度，建立透明、清晰的處罰機(jī)制，借助國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)遙感監(jiān)測(cè)技術(shù)作為排放控制區(qū)執(zhí)法的手段和依據(jù)，引導(dǎo)企業(yè)主動(dòng)參與水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)行動(dòng)之中。
為應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)苛的環(huán)保法規(guī)要求，許多船東或船舶經(jīng)營(yíng)人也采取了應(yīng)對(duì)措施。但無(wú)論是加裝脫硫系統(tǒng)，還是選擇更換成本較高的低硫燃油，大部分船東目前是被動(dòng)地應(yīng)對(duì)環(huán)保法規(guī)的強(qiáng)制性舉措。如何能改變這樣的情況，讓所有涉及船舶和港口的企業(yè)主動(dòng)控制污染排放，共同參與污染管控及治理？
“從被動(dòng)應(yīng)對(duì)到主動(dòng)實(shí)施應(yīng)從兩方面來(lái)理解，一是個(gè)人，一是企業(yè)。”彭傳圣告訴記者，從個(gè)人角度來(lái)說(shuō)，對(duì)某一事物的意識(shí)和看法將決定這個(gè)人的行動(dòng)，像深圳等發(fā)達(dá)地區(qū)的居民，由于擁有與國(guó)際接軌的環(huán)保理念，所以他們的環(huán)保意識(shí)更為強(qiáng)烈，會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)卮凹案劭谥卫硖岢龈叩囊蟆?/p>
從企業(yè)角度來(lái)說(shuō)，主動(dòng)與否完全由經(jīng)濟(jì)效益決定。“企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益最大化是理所當(dāng)然的事情，這是社會(huì)發(fā)展的必然前提。既然企業(yè)以效益為核心，如果政府制定政策會(huì)影響到企業(yè)效益，那么企業(yè)想方設(shè)法規(guī)避也是正常現(xiàn)象。”彭傳圣認(rèn)為，“如果政府部門希望企業(yè)主動(dòng)加入環(huán)保治理的話，需要尊重這個(gè)思路和前提，一方面讓企業(yè)認(rèn)為環(huán)保行為存在經(jīng)濟(jì)效益，便可加大相關(guān)財(cái)政補(bǔ)助，另一方面給予相關(guān)政策優(yōu)惠，例如讓液化天然氣（LNG）動(dòng)力船舶優(yōu)先靠泊，讓企業(yè)有利可圖?！?/p>
“官”“民”聯(lián)手強(qiáng)化監(jiān)督？
《報(bào)告》認(rèn)為，排放控制區(qū)內(nèi)的各地政府部門應(yīng)重視并將船舶排放的“黑尾”污染納入監(jiān)管范圍，以控制柴油廢氣對(duì)居民健康造成的威脅。據(jù)了解，2017年和2018年，上海市海事部門分別對(duì)行政區(qū)域內(nèi)船舶排放明顯可見(jiàn)黑煙的行為作出40起和34起處罰，但目前我國(guó)針對(duì)“黑尾”行為進(jìn)行監(jiān)管的地區(qū)僅有上海市。
除了監(jiān)管范圍及力度有待增強(qiáng)，《報(bào)告》團(tuán)隊(duì)還在調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于一般公眾與港口的位置較遠(yuǎn)、難以近距離接觸等原因，港口的大氣污染問(wèn)題容易被公眾忽視。即便是居住在港口附近的居民，其中一部分也沒(méi)有意識(shí)到船舶和港口排放是大氣污染源之一?！秷?bào)告》團(tuán)隊(duì)對(duì)滬、廣、深港口及周邊社區(qū)96位居民進(jìn)行了一對(duì)一訪談，約60%的居民表示，在保護(hù)個(gè)人信息的前提下，愿意參與對(duì)船舶“黑尾”等港口大氣排放行為的舉報(bào)和監(jiān)督。
《報(bào)告》指出，2018年，生態(tài)環(huán)境部12369信訪舉報(bào)中，微信舉報(bào)占全部信訪舉報(bào)的35.2%，同比增加了93.2%；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部推進(jìn)的“城市水環(huán)境公眾參與”微信公眾號(hào)也取得了良好效果。盡管在生態(tài)環(huán)境的公眾參與途徑上，生態(tài)環(huán)境部、住建部、自然資源部先后開(kāi)通了移動(dòng)端的公眾參與渠道，證明了公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的作用，但也要看到，在水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)方面，我國(guó)還沒(méi)有廣泛的公眾參與基礎(chǔ)。公眾對(duì)船舶大氣污染物的排放并不敏感，涉及投訴舉報(bào)方面，全國(guó)尚未建立統(tǒng)一的平臺(tái)，尤其缺少便于參與的移動(dòng)端公眾參與途徑。
因此，《報(bào)告》建議進(jìn)一步建立相應(yīng)的移動(dòng)端公眾參與平臺(tái)，在接受舉報(bào)投訴的同時(shí)，也能強(qiáng)化公眾科普、工作通報(bào)等宣傳，推動(dòng)形成全民參與船舶和港口污染防治的良好氛圍?！?strong>建立全國(guó)性的執(zhí)法信息共享系統(tǒng)、建立公眾監(jiān)督船舶排放參與渠道等，對(duì)于打贏水上藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)也將是有力支持。”成慧慧補(bǔ)充說(shuō)。
