打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)并不是一個新鮮的話題，卻是當下國家發(fā)展的頭等大事。水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)是藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的一項重要內(nèi)容，其中，船舶和港口的排放污染更不容被忽視。
6月25日，《南方港口大氣環(huán)境倡導(dǎo)與調(diào)查報告》發(fā)布及研討會在北京召開，來自交通運輸部、亞洲清潔空氣中心、浙江臺州生態(tài)環(huán)境局及相關(guān)環(huán)境保護機構(gòu)的代表就船舶排放和港口大氣污染的管治展開了討論，認為“政策措施有待完善、激勵力度有待加強、懲戒方法有待改進、監(jiān)管力度有待提升”。
《報告》建議在當前打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的政策背景下，全國人大常委會修改《大氣污染防治法》第一百零六條法規(guī)，加大對使用不合規(guī)燃油的處罰力度；中國海事局建立水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)移動端公眾參與渠道；排放控制區(qū)各地區(qū)政府將“黑尾”行為納為監(jiān)管對象，助力打贏水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。
合規(guī)成本大于違法成本？
近年來，世界集裝箱貨物吞吐量排名前十的港口中，我國占據(jù)了7席。在水上交通日益發(fā)達的同時，船舶和港口的排放污染對我國港口城市大氣環(huán)境的影響較為明顯，例如上海、深圳、香港等港口城市，二氧化硫和氮氧化物成為這些地區(qū)船舶和港口排放的主要空氣污染物。
以上海市為例，2012年，船舶排放的二氧化硫、氮氧化物和PM2.5占上海市排放總量的12.4%、11.6%和5.6%。隨著上海市對工業(yè)源和機動車治理的深入，船舶排放的影響進一步凸顯。2015年，該市船舶排放二氧化硫、氮氧化物的占比已上升到 25.7%和29.4%。業(yè)內(nèi)專家認為，更多港口城市由于缺乏研究，船舶和港口排放的影響恐被低估。隨著越來越多港口城市對工業(yè)源和機動車治理的深入，對船舶和港口大氣污染排放的控制迫在眉睫。
為此，環(huán)保組織自然田團隊從2018年10月開始，通過開展線下拜訪、收集部分海事部門排放控制區(qū)內(nèi)船舶大氣違法行為處罰信息、實地港口調(diào)研、一對一訪談等，對我國南方主要港口城市船舶和港口排放污染情況進行了追蹤，發(fā)現(xiàn)造成目前排放控制難題的主要原因之一在于已有的行政處罰力度較輕，處罰金額與燃油超標倍數(shù)存在明顯脫鉤現(xiàn)象，相比其他發(fā)達國家地區(qū)偏低。
《報告》數(shù)據(jù)顯示，在2016～2017年我國海事部門對排放控制區(qū)內(nèi)使用不合規(guī)燃油排放明顯可見黑煙行為的261條處罰信息中，單筆最低處罰金額僅為0.1萬元，平均處罰金額1.5萬元，單筆最高處罰金額為8萬元，遠低于《大氣污染防治法》第一百零六條規(guī)定的10萬元的處罰上限。因此《報告》團隊提出了《大氣污染防治法》修改建議，修改內(nèi)容為“違反本法規(guī)定，使用不符合標準或者要求的船舶用燃油的，由海事管理機構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)，根據(jù)超標程度處以一萬元以上的罰款，并可處以行政拘留”。
“違法成本低一直是我國環(huán)境治理面臨的障礙，水上大氣環(huán)境治理也不例外。”《報告》團隊成員田靜認為，加大對船舶使用不合規(guī)燃油行為的處罰力度，特別是針對一些屢教不改的船企，在簡單的經(jīng)濟處罰起不到威懾作用時，納入行政拘留等處罰措施，這樣有助于減少港口大氣對公眾健康的威脅，打贏水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。
不僅如此，還有專家提出，與其他國家和地區(qū)的高額罰金和行政拘留措施的處罰力度相比，我國處罰“下線過高、上限過低”。交通運輸部水運研究院環(huán)保與節(jié)能技術(shù)研究中心總工程師彭傳圣分析說，在實際執(zhí)行過程中，我國處罰還存在下限過高的問題，對于監(jiān)管抽查出的小微內(nèi)河運輸企業(yè)的違規(guī)船舶船東或者船舶經(jīng)營人，難以實施下限處罰，沒有起到懲戒作用，又浪費查驗資源；對于違規(guī)大型國內(nèi)沿海船舶或者國際航行船舶，即使實施上限處罰，也難以起到應(yīng)有的懲戒作用，實際執(zhí)行過程中，一些船東或者船舶經(jīng)營人愿意反復(fù)接受懲罰。我國相關(guān)法律在制定懲罰規(guī)則時，用定量的金錢數(shù)額設(shè)限，常常受對違規(guī)所得估計以及違規(guī)導(dǎo)致后果認識的局限，實際執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)操作性差、自由裁量權(quán)過大或者難以起到懲戒作用的問題。因此，他認為，應(yīng)以違規(guī)所得為基礎(chǔ)，結(jié)合懲罰力度要求施行懲罰，這樣既具有可操作性，也能起到有效的懲戒作用。
政策引導(dǎo)化被動為主動？
為推進港口大氣環(huán)境治理，2016年，我國在重點水域開始實施《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實施方案》。2018年，水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)升級。國務(wù)院于2018年6月印發(fā)的《打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃》提出，2019年年底前，調(diào)整擴大船舶排放控制區(qū)范圍，覆蓋沿海重點港口，推動內(nèi)河船舶改造，加強顆粒物排放控制，開展減少氮氧化物排放試點工作；11月，交通運輸部發(fā)布《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實施方案》，提出擴大排放控制區(qū)范圍，明確對燃油、氮氧化物等減排措施的要求。盡管如此，許多港口仍存在不合規(guī)排放污染問題。
“提高違規(guī)船舶被識別的概率和形成對違規(guī)行為的震懾效果，是有效監(jiān)管的兩把利劍。”據(jù)亞洲清潔空氣中心研究員成慧慧介紹，2015年1月，當國際排放控制區(qū)對船舶硫含量的限值要求從1%加嚴到0.1%時，歐洲開發(fā)了名為“忒提斯-歐盟”（THETIS-EU）的執(zhí)法信息共享系統(tǒng)，指導(dǎo)監(jiān)管人員優(yōu)先檢查可疑的船舶，大大提高了執(zhí)法效率；美國則將燃油的超標程度、違規(guī)次數(shù)、執(zhí)法配合程度等作為罰金的確定依據(jù)，震懾潛在的違規(guī)者。
根據(jù)國際排放控制區(qū)采取的管控措施和經(jīng)驗，成慧慧認為，目前，國內(nèi)對違規(guī)船舶開出的罰單，罰金與硫含量的超標倍數(shù)脫鉤，甚至低于企業(yè)因違規(guī)而獲得的經(jīng)濟收益，這不僅難以對違規(guī)者形成震懾效果，也不利于為合規(guī)企業(yè)營造公平競爭的環(huán)境。因此，她建議提高執(zhí)法效率、加大監(jiān)管力度，建立透明、清晰的處罰機制，借助國際先進經(jīng)驗，推動遙感監(jiān)測技術(shù)作為排放控制區(qū)執(zhí)法的手段和依據(jù)，引導(dǎo)企業(yè)主動參與水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)行動之中。
為應(yīng)對日益嚴苛的環(huán)保法規(guī)要求，許多船東或船舶經(jīng)營人也采取了應(yīng)對措施。但無論是加裝脫硫系統(tǒng)，還是選擇更換成本較高的低硫燃油，大部分船東目前是被動地應(yīng)對環(huán)保法規(guī)的強制性舉措。如何能改變這樣的情況，讓所有涉及船舶和港口的企業(yè)主動控制污染排放，共同參與污染管控及治理？
“從被動應(yīng)對到主動實施應(yīng)從兩方面來理解，一是個人，一是企業(yè)。”彭傳圣告訴記者，從個人角度來說，對某一事物的意識和看法將決定這個人的行動，像深圳等發(fā)達地區(qū)的居民，由于擁有與國際接軌的環(huán)保理念，所以他們的環(huán)保意識更為強烈，會對當?shù)卮凹案劭谥卫硖岢龈叩囊蟆?/p>
從企業(yè)角度來說，主動與否完全由經(jīng)濟效益決定?！捌髽I(yè)追求經(jīng)濟效益最大化是理所當然的事情，這是社會發(fā)展的必然前提。既然企業(yè)以效益為核心，如果政府制定政策會影響到企業(yè)效益，那么企業(yè)想方設(shè)法規(guī)避也是正常現(xiàn)象?！迸韨魇フJ為，“如果政府部門希望企業(yè)主動加入環(huán)保治理的話，需要尊重這個思路和前提，一方面讓企業(yè)認為環(huán)保行為存在經(jīng)濟效益，便可加大相關(guān)財政補助，另一方面給予相關(guān)政策優(yōu)惠，例如讓液化天然氣（LNG）動力船舶優(yōu)先靠泊，讓企業(yè)有利可圖?！?/p>
“官”“民”聯(lián)手強化監(jiān)督？
《報告》認為，排放控制區(qū)內(nèi)的各地政府部門應(yīng)重視并將船舶排放的“黑尾”污染納入監(jiān)管范圍，以控制柴油廢氣對居民健康造成的威脅。據(jù)了解，2017年和2018年，上海市海事部門分別對行政區(qū)域內(nèi)船舶排放明顯可見黑煙的行為作出40起和34起處罰，但目前我國針對“黑尾”行為進行監(jiān)管的地區(qū)僅有上海市。
除了監(jiān)管范圍及力度有待增強，《報告》團隊還在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，由于一般公眾與港口的位置較遠、難以近距離接觸等原因，港口的大氣污染問題容易被公眾忽視。即便是居住在港口附近的居民，其中一部分也沒有意識到船舶和港口排放是大氣污染源之一?！秷蟾妗穲F隊對滬、廣、深港口及周邊社區(qū)96位居民進行了一對一訪談，約60%的居民表示，在保護個人信息的前提下，愿意參與對船舶“黑尾”等港口大氣排放行為的舉報和監(jiān)督。
《報告》指出，2018年，生態(tài)環(huán)境部12369信訪舉報中，微信舉報占全部信訪舉報的35.2%，同比增加了93.2%；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和生態(tài)環(huán)境部推進的“城市水環(huán)境公眾參與”微信公眾號也取得了良好效果。盡管在生態(tài)環(huán)境的公眾參與途徑上，生態(tài)環(huán)境部、住建部、自然資源部先后開通了移動端的公眾參與渠道，證明了公眾參與在生態(tài)環(huán)境保護方面的作用，但也要看到，在水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)方面，我國還沒有廣泛的公眾參與基礎(chǔ)。公眾對船舶大氣污染物的排放并不敏感，涉及投訴舉報方面，全國尚未建立統(tǒng)一的平臺，尤其缺少便于參與的移動端公眾參與途徑。
因此，《報告》建議進一步建立相應(yīng)的移動端公眾參與平臺，在接受舉報投訴的同時，也能強化公眾科普、工作通報等宣傳，推動形成全民參與船舶和港口污染防治的良好氛圍?！?strong>建立全國性的執(zhí)法信息共享系統(tǒng)、建立公眾監(jiān)督船舶排放參與渠道等，對于打贏水上藍天保衛(wèi)戰(zhàn)也將是有力支持。”成慧慧補充說。
